Come le regole europee sull’asilo e i rimpatri producono un sistema in cui l’espulsione diventa spesso difficile
L’immigrazione irregolare e la gestione dei rimpatri rappresentano uno dei temi più controversi dell’Unione Europea. Da oltre vent’anni Bruxelles ha costruito un articolato sistema giuridico destinato a garantire il rispetto dei diritti fondamentali delle persone che chiedono protezione internazionale. Tuttavia, accanto a questo obiettivo legittimo, si è sviluppato un effetto collaterale che molti governi, magistrati, operatori di polizia e studiosi del diritto dell’immigrazione denunciano da tempo: la crescente difficoltà nel rendere effettivi i provvedimenti di espulsione nei confronti di soggetti che non hanno diritto a rimanere oppure che, dopo aver ottenuto protezione, hanno commesso reati gravi.
La questione non riguarda semplicemente l’esistenza di norme garantiste, presenti in ogni Stato di diritto, ma il modo in cui l’intero sistema europeo è stato costruito. L’intreccio tra direttive, regolamenti, giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo e legislazioni nazionali ha prodotto un procedimento estremamente complesso, nel quale ogni fase può trasformarsi in un nuovo contenzioso.
Il risultato è che, molto spesso, tra il provvedimento di espulsione e il rimpatrio effettivo trascorrono mesi o anni. In molti casi il rimpatrio non avviene affatto.
Una macchina giuridica sempre più complessa
Negli ultimi vent’anni l’Unione Europea ha progressivamente ampliato le garanzie procedurali previste per i richiedenti asilo e per gli stranieri destinatari di un provvedimento di rimpatrio.
Ogni decisione amministrativa deve essere individualizzata, motivata e proporzionata.
Ogni persona ha diritto ad essere ascoltata.
Ha diritto ad un interprete.
Ha diritto all’assistenza legale.
Ha diritto a ricorrere contro il provvedimento.
In numerosi casi il ricorso sospende automaticamente l’espulsione fino alla decisione del giudice.
A questo si aggiunge la possibilità di presentare nuove domande di protezione internazionale quando emergano elementi ritenuti nuovi o sopravvenuti, con il rischio di allungare ulteriormente i tempi della procedura.
Singolarmente considerate, queste garanzie rispondono a principi consolidati dello Stato di diritto. Nel loro insieme, però, possono rendere il procedimento molto lungo e complesso, soprattutto quando si sommano difficoltà pratiche come l’identificazione della persona o la mancanza di cooperazione del Paese di origine.
La Direttiva Rimpatri e il principio dell’extrema ratio
Uno dei pilastri del sistema è la Direttiva 2008/115/CE, conosciuta come “Direttiva Rimpatri”.
La filosofia della direttiva è chiara: il trattenimento amministrativo deve rappresentare una misura eccezionale.
Prima deve essere favorito il rimpatrio volontario.
Solo successivamente, e in presenza di determinate condizioni, può essere disposto il trattenimento nei centri dedicati.
Questa impostazione nasce dalla volontà di evitare detenzioni arbitrarie, ma produce anche un effetto pratico: ogni limitazione della libertà personale richiede una rigorosa verifica giudiziaria e può essere oggetto di impugnazione.
In presenza di persone particolarmente pericolose, o che hanno già dimostrato di sottrarsi ai controlli, i tempi della procedura possono risultare incompatibili con l’esigenza di prevenire nuovi reati.
Il nodo dell’identificazione
Uno dei problemi più rilevanti riguarda l’identificazione.
Un rimpatrio non può essere eseguito se il Paese di origine non riconosce formalmente il proprio cittadino.
Questo richiede:
- documenti;
- accertamenti consolari;
- cooperazione diplomatica;
- rilascio dei lasciapassare.
Se il soggetto rifiuta di collaborare, fornisce generalità diverse o distrugge i propri documenti, l’intera procedura può rallentare sensibilmente.
Molti Stati africani e asiatici, inoltre, accettano solo un numero limitato di rimpatri oppure non collaborano affatto.
Ne deriva che il provvedimento di espulsione rimane formalmente valido, ma nella pratica difficilmente eseguibile.
I CPR: una capacità limitata
Un altro elemento critico è rappresentato dai Centri di Permanenza per il Rimpatrio (CPR).
In Italia i posti disponibili sono limitati rispetto al numero complessivo di persone destinatarie di un decreto di espulsione.
Quando i centri raggiungono la saturazione, l’autorità amministrativa deve spesso ricorrere a misure alternative.
Ciò significa che soggetti destinatari di un provvedimento di allontanamento possono rimanere sul territorio nazionale in attesa dell’esecuzione del rimpatrio.
Non tutti coloro che si trovano in questa situazione commettono reati. Tuttavia, nei casi di persone con precedenti penali, questa condizione alimenta un dibattito pubblico sull’efficacia del sistema.
I ricorsi e gli effetti sospensivi
Il diritto di difesa rappresenta uno dei principi fondamentali dell’ordinamento europeo.
Ogni decisione può essere contestata davanti ad un giudice.
Il problema, evidenziato da diversi governi europei, riguarda gli effetti sospensivi.
In numerose ipotesi il ricorso impedisce l’esecuzione immediata dell’espulsione fino alla decisione definitiva.
Se durante questo periodo vengono proposti ulteriori ricorsi o nuove istanze di protezione, i tempi si allungano ulteriormente.
Il risultato è che il provvedimento amministrativo rimane formalmente efficace ma concretamente ineseguibile per un periodo molto lungo.
Il paradosso della sicurezza
La situazione genera un evidente paradosso.
Da un lato lo Stato accerta che una persona non possiede più i requisiti per permanere sul territorio.
Dall’altro quella stessa persona continua spesso a rimanere libera fino alla conclusione dell’intera procedura.
Nei casi in cui il soggetto abbia riportato condanne o sia considerato socialmente pericoloso, il problema assume inevitabilmente una rilevanza politica e sociale maggiore.
Una questione politica prima ancora che giuridica
Ridurre tutto ad una semplice “burocrazia” sarebbe una semplificazione.
Le norme oggi vigenti derivano da precise scelte legislative europee che hanno attribuito un peso molto elevato alla tutela individuale, anche per evitare violazioni dei diritti fondamentali e possibili errori nei rimpatri.
I critici di questo modello sostengono però che, nella pratica, esso abbia ridotto l’efficacia dell’azione amministrativa e creato un sistema nel quale l’esecuzione materiale dei rimpatri risulta spesso difficile.
I sostenitori dell’attuale assetto rispondono invece che comprimere le garanzie procedurali potrebbe aumentare il rischio di espulsioni illegittime e di violazioni dei diritti umani.
Il punto centrale del dibattito riguarda quindi il bilanciamento tra due esigenze entrambe riconosciute dagli ordinamenti democratici:
- tutela dei diritti individuali;
- sicurezza collettiva e capacità dello Stato di far rispettare le proprie decisioni.
Esistono margini di riforma?
Negli ultimi anni diversi governi europei hanno chiesto una revisione del sistema.
Tra le proposte più ricorrenti figurano:
- accelerare le procedure per i soggetti condannati per reati gravi;
- rafforzare gli accordi di riammissione con i Paesi terzi;
- aumentare la capacità dei centri di permanenza;
- limitare gli effetti sospensivi dei ricorsi nei casi di comprovata pericolosità, nel rispetto delle garanzie previste dalla legge;
- semplificare le procedure di identificazione attraverso una maggiore cooperazione internazionale;
- rendere più efficace l’esecuzione delle decisioni definitive di rimpatrio.
Alcune di queste misure sono già oggetto di discussione nell’ambito del nuovo Patto europeo su migrazione e asilo, che punta anche a rendere più efficiente la fase dei rimpatri.
Conclusione
Il tema dei rimpatri rappresenta una delle principali sfide delle politiche migratorie europee. Da una parte vi è l’esigenza di garantire il pieno rispetto dei diritti fondamentali; dall’altra quella di assicurare che le decisioni definitive delle autorità possano essere effettivamente eseguite.
Quando un provvedimento di espulsione rimane per lungo tempo inattuato, cresce la percezione di inefficacia delle istituzioni e si alimenta il dibattito sulla necessità di riformare il sistema. Comprendere come funzionano le regole europee, quali siano i loro obiettivi e quali effetti producano nella pratica è il primo passo per affrontare la questione con strumenti giuridici adeguati, evitando sia semplificazioni sia letture puramente ideologiche.
LE NORME CHE RALLENTANO LE ESPULSIONI
Quadro italiano ed europeo dei meccanismi che ostacolano e dilazionano il rimpatrio di chi ha protezione internazionale e ha commesso reati
Di seguito il riepilogo strutturato delle principali norme e meccanismi (italiani ed europei) che, nella pratica, rallentano o complicano in modo significativo i processi di espulsione, specialmente nei confronti di chi ha ottenuto protezione internazionale e ha commesso reati.
- Principio di non-refoulement (il limite più forte)
Convenzione di Ginevra del 1951 (art. 33) e art. 3 CEDU: divieto assoluto di respingere o espellere una persona verso un Paese dove rischia persecuzione, tortura o trattamenti inumani/degradanti.
Questo divieto resta valido anche in caso di reati gravi. Non è bilanciabile con la pericolosità sociale.
Effetto pratico: anche dopo la revoca dello status, se sussiste un rischio concreto nel Paese di origine, l’espulsione può essere bloccata o convertita in altre forme di protezione residuale. - Revoca dello status di protezione internazionale (non automatica)
D.lgs. 251/2007 (artt. 12 e 13, modificati anche dal Decreto Sicurezza 2018):
- La revoca dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria richiede una valutazione individuale.
- Serve di norma una condanna definitiva per reati di particolare gravità e la dimostrazione che la persona costituisce un pericolo per la comunità o la sicurezza dello Stato.
- Non basta la mera commissione di reati o la presenza di precedenti.
La procedura passa dalla Commissione territoriale / Commissione Nazionale e può essere impugnata.
- Ricorsi e effetto sospensivo
Contro i provvedimenti di revoca dello status e di espulsione è quasi sempre possibile il ricorso al Tribunale (sezione specializzata in immigrazione).
In molti casi il ricorso ha effetto sospensivo automatico o può ottenerlo facilmente: finché dura il giudizio, l’espulsione non può essere eseguita.
I tempi processuali (primo grado, eventuale appello, Cassazione) dilatano i mesi o gli anni.
Solo in alcune ipotesi tassative (procedure accelerate di frontiera, domande manifestamente infondate, certi casi di pericolosità) l’effetto sospensivo è limitato o escluso. - Espulsione amministrativa e giudiziaria (TUI – d.lgs. 286/1998)
Art. 13 TUI: espulsione del Prefetto per ingresso/soggiorno irregolare o per motivi di ordine pubblico/sicurezza. Richiede comunque valutazioni e può essere impugnata.
Art. 15 TUI: espulsione come misura di sicurezza disposta dal giudice dopo condanna. Non è automatica; richiede accertamento della pericolosità sociale.
Art. 16 TUI: possibilità di sostituire la pena residua con l’espulsione (fino a 2 anni), ma solo a determinate condizioni e con valutazione del magistrato di sorveglianza.
Art. 19 TUI: elenco di categorie inespellibili (minori, certi legami familiari, gravi condizioni di salute, ecc.). - Trattenimento nei CPR e limiti operativi
Il trattenimento finalizzato al rimpatrio ha limiti di durata (oggi fino a 18 mesi complessivi in certi casi, con le novità del Patto UE).
I posti nei CPR sono limitati; la priorità per i soggetti pericolosi esiste sulla carta ma non sempre viene applicata con rigore.
Senza identificazione consolare e documenti di viaggio, anche un provvedimento di espulsione resta carta. - Livello europeo (direttive e giurisprudenza)
Direttiva Qualifiche e Direttiva Procedure: impongono valutazioni individuali, diritti di difesa e possibilità di ricorso.
Direttiva Rimpatri: disciplina tempi e modalità del rimpatrio, privilegiando in molti casi la partenza volontaria e imponendo garanzie.
Giurisprudenza della Corte di Giustizia UE: ha più volte ribadito che una condanna penale, anche grave, non basta da sola a giustificare la revoca automatica dello status; serve la prova del pericolo concreto e attuale per la comunità.
Il nuovo Patto UE su migrazione e asilo (in vigore dal 2026) introduce procedure accelerate e termini più stretti in alcuni casi, ma non elimina i principi di base (valutazione individuale e non-refoulement).
Sintesi degli effetti pratici
Queste norme, combinate tra loro, producono:
- tempi lunghi tra la commissione del reato, la revoca dello status e l’eventuale espulsione;
- possibilità di reiterare reati durante le procedure;
- spostamenti sul territorio nazionale (fogli di via locali) invece di allontanamenti definitivi;
- dipendenza dalla collaborazione dei Paesi di origine per l’identificazione e la riammissione.
Si tratta di un sistema stratificato di garanzie individuali, controlli giurisdizionali e vincoli internazionali che, nel complesso, rende l’espulsione di chi ha protezione internazionale e ha commesso reati un percorso lungo, costoso e incerto.
Fonti e riferimenti
- Regolamento (UE) 2024/1348 (Patto europeo su migrazione e asilo)
- Direttiva 2008/115/CE (“Direttiva Rimpatri”)
- Direttiva 2013/32/UE (Procedure comuni per il riconoscimento e la revoca della protezione internazionale)
- Direttiva 2013/33/UE (Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale)
- Regolamento (UE) n. 604/2013 (Regolamento Dublino III)
- Convenzione europea dei diritti dell’uomo (artt. 3, 5, 8 e 13)
- Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea
- Agenzia dell’Unione Europea per l’Asilo (EUAA): https://euaa.europa.eu
- Commissione Europea – Migrazione e Affari Interni: https://home-affairs.ec.europa.eu
- Frontex – Annual Risk Analysis e Return Operations: https://www.frontex.europa.eu
- Eurostat – Asylum and Managed Migration Statistics: https://ec.europa.eu/eurostat
- Corte di Giustizia dell’Unione Europea – Giurisprudenza: https://curia.europa.eu
- Corte Europea dei Diritti dell’Uomo – HUDOC: https://hudoc.echr.coe.int
